Совершенствование государственного управления сферой туризма в Российской Федерации. Часть 1

Аннотация. В статье рассматриваются отдельные полномочия Министерства культуры Российской Федерации и Федерального агентства по туризму, формулируются предложения по совершенствованию некоторых аспектов государственного управления сферой туризма.
Ключевые слова: туризм, государственное управление, Министерство культуры, Федеральное агентство по туризму, реестр туроператоров, надзор, классификация, гостиница.

В Российской Федерации сформированы органы исполнительной власти, деятельность которых непосредственно направлена на управление сферой туризма: Министерство культуры РФ и подведомственное ему Федеральное агентство по туризму (Ростуризм), образующие национальную туристскую администрацию.

Полномочия Минкультуры РФ в сфере туризма направлены, по большей части, на нормативно-правовое регулирование туристкой деятельности. В 2013 году Министерство также было уполномочено на осуществление государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма [1]. Должностные лица Министерства культуры РФ получили право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 14.51 КоАП РФ «Нарушение законодательства РФ о туристской деятельности», с последующей передачей материалов дела на рассмотрение в суд [2].

Отмечается, что надзор Министерства культуры РФ в сфере туристской деятельности носит в большей степени декларативный характер, не подкрепляясь реальными надзорными механизмами за отраслью [3; 29]. Анализ ежегодных планов проверок ведомства показал, что за шесть лет осуществления надзорных полномочий Министерством было проведено 18 плановых проверок туроператоров [4], в то время как деятельность в сфере выездного туризма осуществляет 561 туроператор (по состоянию на май 2018 года) [5].

Полагаем, что надзор за туристской отраслью будет более эффективным при переходе к риск-ориентированной модели, которая применяется при осуществлении некоторых видов государственного надзора с 1 января 2018 года [6]. Её суть состоит в том, что выбор формы, продолжительности и периодичности проведения контрольных мероприятий зависит от того, к какой категории риска относится деятельность хозяйствующего субъекта.

Установлено шесть категорий риска: от низкого, при котором плановые проверки не проводятся, до чрезвычайно высокого, при котором они проводятся наиболее интенсивно [7]. Критерии отнесения деятельности организаций к той или иной категории дополнительно устанавливаются Правительством РФ. Для туроператоров такими критериями могли бы стать:
1) количество обслуженных туристов;
2) общая цена реализованного туристского продукта;
3) размер финансового обеспечения ответственности туроператора;
4) факты привлечения туроператора к административной ответственности;
5) продолжительность существования туроператора на рынке туристских услуг.

Использование риск-ориентированного подхода позволит снизить общую административную нагрузку на туроператоров за счёт отказа от всеобъемлющего контроля. Одновременно повысится уровень эффективности надзорной деятельности Министерства культуры РФ, так как внимание ведомства будет сосредоточено на наиболее «проблемных» туроператорах.

Министерство культуры РФ осуществляет координацию и контроль деятельности Федерального агентства по туризму. Одним из основных полномочий Ростуризма является формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров. В реестр включается справочная информация о каждом туроператоре (наименование, адрес, ИНН, ФИО руководителя, сайт в сети «Интернет» и т.п.), а также сведения о размере финансового обеспечения его ответственности [8].

Предлагаем дополнить карточки организаций в реестре информацией о фактах привлечения туроператоров к административной ответственности за совершение правонарушений, которые, затрагивают права потребителей туристского продукта и содержатся в главе 14 КоАП РФ [2]. Данная информация позволит гражданам оценивать добросовестность туроператоров, а сами турфирмы будут более ответственно подходить к выполнению своей работы, заботясь о репутации.

А. Ю. Савичев
Продолжение следует